JOSÉ IBARROLA/Cantabria* : La firma que debe demoler 144 casas ilegales en Cantabria denuncia amenazas»; «los vecinos [...] en una junta, decidieron que cada uno enviaría una carta 'informativa' a las empresas»; «yo me dirigí a ellos para contarles cuál era la situación y preguntarles si querían ser los verdugos de cien familias inocentes, pero nunca hubo amenazas»; «estamos muy pendientes porque no queremos que nos pillen a traición. La mayoría vivimos fuera y tenemos en [...] nuestra segunda residencia, pero el día que lleguen las excavadoras estaremos defendiendo nuestras casas. Tendrán que pasar por encima». Las transcritas son, apenas, una somera pincelada. Las referencias periodísticas a los problemas suscitados con ocasión de la ejecución de sentencias (firmes) que declaran la ilegalidad de planes y licencias urbanísticos pueblan la prensa, nacional y regional, de los últimos años.
2. El anverso del momento presente del urbanismo: la 'corrupción urbanística'. El reverso: la situación de las personas afectadas por la ejecución de sentencias firmes de derribo.
3. Los usos del suelo son una determinación del plan (general de ordenación urbana; normas subsidiarias de planeamiento, en su caso), que, elaborado por el municipio, es aprobado definitivamente por la Comunidad Autónoma.4. La intervención autonómica en la aprobación del plan se concibe, y así se viene aplicando, en términos de control de legalidad, de suerte que solo cuando el plan elaborado por el municipio afecta a 'intereses supramunicipales' la Comunidad Autónoma se ve impelida a introducir las oportunas correcciones (¿de mera legalidad o también de oportunidad, vale decir de conveniencia?)
5. Esta 'autorestricción' de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo se asienta en un presupuesto más o menos implícito: el urbanismo, el diseño de la ciudad, es el paradigma de la autonomía municipal, de modo que cualquier modificación de las determinaciones del plan elaborado por el municipio sólo puede ampararse en razones de legalidad y, a lo sumo, en la preservación de los sedicentes 'intereses supramunicipales'.
6. Más: -el urbanismo, como la ordenación del territorio (de la que aquél no es sino un componente) es, constitucional y estatutariamente, competencia autonómica, de suerte que la autonomía municipal [artículo 25.2 d) de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 y doctrina del Tribunal Constitucional al respecto] queda a resguardo con la preservación de un «ámbito de decisión -y ejecución» propio (que, en todo caso, no diluya, en una suerte de burla o fraude, el 'contenido esencial' de dicho ámbito de actuación autónoma);
-el territorio es, en resumidas cuentas, único, de modo que, en términos puramente dialécticos, ¿cómo no puede ser de interés supramunicipal -autonómico y, aún, nacional, vale decir estatal- la concreta determinación de los usos (la edificación, sin duda, es el más relevante por visible) que se pretende localizar en el territorio?
7. La reacción frente a la patología en la aplicación del plan por el municipio:
-cualquier persona -más allá, obviamente, de los propios afectados o interesados- puede, mediante el ejercicio de la acción pública, impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las oportunas decisiones municipales, así como la Comunidad Autónoma a través del cauce previsto en el artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local;
-mas, en la eventualidad de un plan no aprobado (definitivamente) por la Comunidad Autónoma, las impugnaciones de esta, amén de por la vía antecitada, podrían en su caso hacerse valer a través de la del artículo 66 de la Ley de Bases de Régimen Local («actos o acuerdos de las entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas entidades»), cuya sustantividad estriba, precisamente, en el privilegiado régimen de suspensión previsto en el segundo párrafo de dicho precepto.
8. Ejecución de sentencias (firmes) que ordenan el restablecimiento de la legalidad urbanística conculcada: -la ejecución en sus propios términos (derribos incluidos) es una inexcusable exigencia constitucional y legal (artículos 24.1 y 118.1 de la Constitución y 103.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998);
-una eventual modificación del plan para 'legalizar' lo indebidamente construido sería 'nula de pleno derecho' (artículo 103.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; con carácter ilustrativo, Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de abril de 2001 -caso: Fortí de la Reina-);
-difícilmente podría argüirse la 'mposibilidad material' como causa para obtener un pronunciamiento judicial que declarara la no ejecución (artículo 105.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa);
-la 'imposibilidad legal' de ejecución derivaría de una eventual 'reordenación normativa', esto es, del dictado de una ley autonómica que, en la ponderación de los diferentes intereses implicados, se decantara por la primacía de los anudados a la no ejecución; más una ley que, como la recientemente aprobada por el Parlamento de Cantabria, pudiera erigirse en óbice a la ejecución en sus propios términos de las sentencias que ordenan el restablecimiento de la legalidad urbanística vulnerada, habría de pasar por el tamiz de la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencia 73/2000 -caso: presa de Itoiz-), de suerte que, suscitada en el incidente de ejecución la 'imposibilidad legal' de llevar a puro y debido efecto lo declarado en sentencia firme, sería en última instancia el Tribunal Constitucional, de promoverse por el órgano judicial la oportuna cuestión de inconstitucionalidad, el llamado a pronunciarse sobre la compatibilidad de la ley en cuestión con el mandato constitucional;
-la eventual expropiación de 'los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración' (artículo 105.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), en tanto que cauce para alcanzar el designio de no ejecución, requeriría de la consideración, como 'causa de utilidad pública o interés social', por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la ejecución (debida, por principio) como circunstancia a la que se anuda un «peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos». ¿Es plausible una conclusión de este tenor? Más aún: supuesta, motivación adecuada mediante, la bondad de una declaración de este cariz, ¿qué derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración constituirían el objeto o bien expropiado, habida cuenta de que en la mayoría de estos casos la sentencia firme de que se trata ha sido dictada en el seno de un proceso iniciado mediante el ejercicio de la acción pública?; a mayor abundamiento, ¿cómo se cuantificaría el justiprecio, elemento esencial en toda expropiación, en estos supuestos?.
9. Desaparecido el mecanismo que contemplaba el artículo 228 de la Ley del Suelo de 1956, que, justamente, permitía la inejecución de sentencias de derribo (la no ejecución en sus propios términos de una sentencia firme sólo es posible hoy en los términos, ciertamente angostos, pormenorizados en el punto anterior), una defensa de la legalidad urbanística que no condujera a las situaciones traumáticas que son habituales en este ámbito habría de articularse (supuesto que en el curso del oportuno proceso judicial no se haya decretado la medida cautelar que, al amparo de los artículos 129 y 130 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, paralice la construcción en tanto no recaiga un pronunciamiento firme sobre la legalidad de la actuación urbanística pretendida) a través de un mecanismo preventivo reforzado, del tipo del que hoy contempla, como exigencia del Derecho comunitario europeo, la legislación de contratos del sector público, que dispone la suspensión de la adjudicación definitiva de un contrato en tanto se sustancia y dirime la oportuna impugnación . Un mecanismo que, en el caso del urbanismo, reclamaría en su favor una justificación más que razonable, dada la índole de las actuaciones en que se materializa la ejecución de planes urbanísticos.
y 10. Cierto que una generalización por ley del tipo de medidas preventivas a que se alude en el punto anterior abocaría derechamente a una (casi segura) paralización de la actividad administrativa en tanto no hubiera recaído (¿cuándo?) un pronunciamiento judicial firme que avalara la legalidad de cuantas decisiones administrativas se hubiesen impugnado en vía contencioso-administrativa. Pero esto, naturalmente, es otra (¿seguro?) historia.
* JUAN MANUEL ALEGRE ÁVILA :: JOSÉ IBARROLA | CATEDRATICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO UNIVERSIDAD DE CANTABRIA
* El Diario Montañés - 2.01.11
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