¿Ordenación territorial y planeamiento versus urbanización especulativa y depredadora?

Carmen DELGADO VIÑAS* : En esta comunicación se ofrece un avance parcial de los resultados de un proyecto de investigación, de mayor calado, referido a los efectos territoriales del vertiginoso proceso de edificación y urbanización que está teniendo lugar en España desde mediados de la década de los años noventa. Partiendo de la premisa de que el planeamiento es “un instrumento esencial para la actuación de los poderes públicos” en la ordenación de los usos del territorio a todas las escalas, se concluye que se está mostrando como un arma insuficiente para contrarrestar las malas prácticas vinculadas, muy a menudo, a la gestión territorial y urbanística.

Es un aspecto sobre el que ha llamado recientemente la atención el Manifiesto por una nueva cultura del territorio que los geógrafos, junto a otros profesionales, hemos promovido y apoyado calurosamente. En ese documento se alude a la opacidad de la práctica del urbanismo, a su identificación con la especulación, e, incluso, con la corrupción.

Es comúnmente aceptado que en el período de tiempo que es objeto de nuestro análisis es cuando en España se ha intensificado la práctica de la planificación territorial a todos los niveles, hasta el punto de que, según datos del Ministerio de Fomento, el 80,7 % del suelo cuenta hoy con algún tipo de planeamiento (1). No parece desatinado afirmar que, pese a ello, en este mismo período se están produciendo alarmantes situaciones de uso descontrolado del territorio que se plasma en una urbanización desenfrenada, masiva y extensiva, que, más que usar, realiza un consumo abusivo y depredador del territorio. Como pone de manifiesto el reciente informe sobre Cambios de ocupación del suelo en España. Implicaciones para la sostenibilidad, en sólo una década el suelo urbanizado ha aumentado en un 25 %, llegando al 50 % en algunas Comunidades Autónomas.

Mi análisis parte de las preguntas que me he planteado sobre la capacidad y la eficacia real de los instrumentos de ordenación utilizados en estos momentos para enfrentar la problemática derivada de la presión urbanizadora y poner freno al caos inmobiliario y urbanalizador que se está produciendo en España; en el supuesto de que ese fuera siempre su verdadero objetivo más allá de los planteamientos teóricos.
El problema es arduo y sería presuntuoso por mi parte proponer una respuesta terminante, de ahí los interrogantes que he mantenido en el título. La finalidad de mi aportación es más modesta; se trata de contribuir con el fruto de mis reflexiones, realizadas al hilo de la recopilación y el análisis de un voluminoso y variado repertorio de fuentes documentales y bibliográficas, a la búsqueda de explicaciones. En algunos casos concretos son bien conocidas, pero no está de más aprovechar la oportunidad para determinar y exponer los denominadores comunes a nivel general.
El ámbito de estudio es el conjunto del territorio español, descendiendo a las escalas regional y local, que son obligadas puesto que son ellas las que tienen atribuidas la mayor parte de las competencias en ordenación y planeamiento territoriales. Desde una perspectiva metodológica, se procederá a través de la exposición de casos modélicos que ilustren los principales aspectos. He procurado evitar centrarme en los casos estelares para incidir sobre la multitud de los menos conocidos, pero que demuestran con mayor elocuencia que el tumor del desenfreno inmobiliario está afectando a todo el territorio español, que ha provocado una metástasis que se va extendiendo hacia el interior desde el litoral, y no sólo el mediterráneo, afectando a todo tipo de órganos espaciales, urbanos, periurbanos, rurales, litorales, montañosos, etc.
En este sentido, he intentado realizar una clasificación sistemática de las diferentes modalidades de uso inadecuado del planeamiento; no obstante, debo confesar que no me ha resultado fácil establecer categorías y clasificar los mecanismos y fórmulas habituales para utilizar el planeamiento de forma torticera, porque están absolutamente imbricados y no son excluyentes, sino que se yuxtaponen y solapan varios en los mismos casos.

1. LA APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN Y
PLANEAMIENTO: carencias y resistencias

Uno de los factores que inciden en el desorden territorial que se está produciendo ha sido la falta de instrumentos de planeamiento eficaces hasta hace relativamente poco tiempo, pese a la proliferación de normas que permite hablar, incluso, de “selva” legislativa. Tal vez no se trate de carencias en términos cuantitativos, pero sí en términos cualitativos ya que, o bien se trata de figuras muy básicas, o bien se han quedado obsoletas y no se han modificado para adaptarlas a las situaciones actuales, aceleradamente cambiantes, por lo que, en uno y otro caso, pueden resultar inadecuadas. En muchas ocasiones se ha retrasado tanto la elaboración de los instrumentos que llegan tarde y no existe otra alternativa que adecuarlas a los hechos consumados o bien, además, son recibidos con una gran resistencia por las partes interesadas en mantener la situación anterior de práctica desregulación, que les resulta mucho más beneficiosa.
De entrada, se ha producido un importante retraso en relación con otros países de nuestro entorno en cuanto a la aplicación generalizada de planeamiento, a partir de los años 70’ y 80’, y en particular, en lo relativo a la disponibilidad de instrumentos de ordenación territorial, que prácticamente no se ha iniciado hasta la década de los 90’. Con la salvedad de los Reglamentos de Disciplina Urbanística y de Gestión Urbanística de 1978 y las Leyes del Suelo de 1956, 1976, 1992, 1998 y 2007, la legislación estatal es muy escasa; entre otras razones porque las competencias en ordenación y planeamiento han sido atribuidas prácticamente en exclusiva a la administración autonómica y local en aplicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de Marzo de 1997.
Es precisamente en la última década del siglo XX cuando la mayoría de las Comunidades Autónomas han elaborado su cuerpo legislativo territorial y urbanístico. Tomando como punto de referencia la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, la mayor parte de las Comunidades Autónomas españolas promulgaron sus respectivas leyes de ordenación del territorio entre finales de los años 80’ y finales de los 90’. Prácticamente por los mismos años se ha procedido a la elaboración y promulgación de las leyes reguladoras de la actividad urbanística. Los planes propiamente dichos se han retraso más aún y todavía carecen de ellos algunas Comunidades Autónomas.
Por lo que se refiere a las resistencias frente a los proyectos de ordenación y de planeamiento elaborados, o en proceso de elaboración, por instituciones de rango superior, que impliquen algún tipo de limitación para los niveles administrativos de menor nivel con competencias, sirvan de aval e ilustración algunos ejemplos.

A escala estatal, el proyecto de la nueva Ley del Suelo ha contado antes de su aprobación con la dura oposición de la Asociación de Promotores Constructores de España (APCE) que han acusado a la nueva norma de “abonar la corrupción urbanística”, en vez de ser un instrumento fundamental en la lucha contra la corrupción, como pretende el Gobierno.
Descendiendo a la escala regional, Andalucía, una de las comunidades autónomas con mayor presión urbanizadora, aprobó su Ley de Ordenación del Territorio en 1994, pero se tardaron cinco años en elaborar las bases de ordenación del territorio; hasta el año 2003 no se promulgó la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y solamente a finales de 2006 ha entrado en vigor el Plan de Ordenación del Territorio (POTA). Doce años cruciales durante los cuales se han producido importantes cambios de uso del suelo en la Comunidad (2).
En otro orden de cosas, el POTA ha suscitado un rechazo rotundo tanto por parte de la Confederación de Empresarios de Andalucía (CEA) como de las sectoriales andaluzas de promotores inmobiliarios y constructores, una de las cuales, la Federación Andaluza de Urbanizadores y Turismo Residencial, ha encargado un estudio jurídico sobre su contenido como paso previo a la presentación de un recurso contra el documento. Afirman que este instrumento genera una "enorme inseguridad jurídica" y supone una "clarísima intromisión" en las competencias municipales. El punto más controvertido se refiere a la norma 45 que fija las limitaciones al establecer aumentos máximos para los crecimientos urbanos (40 % de los suelos urbanizables o 30 % de la población actuales en ocho años). Lo que, según los promotores, supondrá reducir la actividad en el sector inmobiliario en un 76 % y la construcción en un 35 %, de modo que casi la mitad de las empresas constructoras abandonarán Andalucía para desarrollar su actividad en otra comunidad autónoma o incluso en el extranjero.
La postura de los empresarios ha sido respaldada por el Partido Popular y por las reacciones de algunos gobiernos municipales, especialmente de pequeñas poblaciones del interior con ciertas expectativas de crecimiento por el desarrollo de nuevas actividades, que consideran el POTA como un freno a sus posibilidades de desarrollo y reclaman la exención de los recortes que impone el Plan en sus situaciones particulares.

Pero Andalucía no es un caso excepcional, ni la región española en que la dotación de instrumentos de ordenación está más rezagada. Similar rechazo está teniendo Ley de Medidas Urgentes del Litoral arbitradas en Galicia, como paso previo a la elaboración del Plan de Ordenación del Litoral, que suspende de forma cautelar los desarrollos urbanísticos a menos de 500 metros de la línea de costa. El anteproyecto ya ha recibido un informe del Consello Económico e Social (CES) en el que se aboga por un texto menos restrictivo, considerando que la tipología de suelos incluida en la ley "afectará a la actividad económica y social del conjunto del litoral". Lo mismo que en Andalucía, el Partido Popular ha manifestado su oposición a esta norma con argumentos similares.
La organización Ecologistas en Acción de Guadalajara (Castilla-La Mancha) ha responsabilizado a la falta de planificación urbanística y territorial del crecimiento especulador y caótico que está viviendo la provincia a partir de la recalificación de millones de metros cuadrados por parte de la Comisión provincial de Urbanismo, con el beneplácito de los informes ambientales redactados por la Delegación provincial de Medio Ambiente.
Siendo la Comunidad Valenciana otro de los territorios con mayor presión constructora, en especial en la franja litoral, aún tiene pendiente de aprobar el Plan de Acción del Litoral, a pesar de haber sido redactado hace ya algún tiempo.
El retraso en la elaboración de instrumentos de ordenación no es una peculiaridad de los gobiernos autonómicos, los gobiernos locales, que ostentan las competencias urbanísticas, siguen la misma pauta. Sin intención de abundar, dado que se pueden aportar centenares de casos en todo el territorio español, me limitaré a exponer un par de ejemplos ilustrativos.
La población de la periferia de A Coruña ha aumentado un 38 % en diez años y más aún lo ha hecho la construcción de viviendas en Arteixo, Culleredo o Cambre, los municipios con mayor número de viviendas visadas por habitante, según los datos del Colegio de Arquitectos para el periodo 2001-2005. Ninguno de sus municipios de este ámbito territorial ha diseñado todavía una figura de planeamiento adecuada a las nuevas necesidades de su situación emergente; por el contrario, los ocho municipios que rodean A Coruña se desarrollan al amparo de normas subsidiarias obsoletas o de planes caducados, alguno de ellos, incluso, anulado.
En las Islas Baleares, el municipio turístico mallorquín de Andratx, que ha saltado recientemente a los medios de comunicación por escándalos de corrupción urbanística, que ha vivido un enorme expansionismo residencial y cuenta con uno de los suelos más caros de Baleares, se rige unas normas subsidiarias aprobadas antes del establecimiento del sistema democrático en España; normas que han permitido una actividad urbanística frenética y algo más que dudosa.

2. LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS REALIZADAS AL MARGEN DEL
PLANEAMIENTO VIGENTE: el urbanismo fuera del planeamiento

La disponibilidad de un plan urbanístico actualizado tampoco es muchas veces garantía suficiente, porque continuamente se llevan a cabo modificaciones y alteraciones del planeamiento aprobado, de manera que el modelo urbanístico se caracteriza por una gran opacidad y es casi imposible conocer el uso que se dará a medio o largo plazo al suelo, al margen del destino y de la calificación que le otorgue el planeamiento en vigor. Son múltiples y muy diversos los instrumentos al servicio de la disociación entre los planteamientos teóricos del planeamiento y la realidad de su aplicación, que implican desde ignorancia voluntaria y desprecio de aquéllos hasta operaciones dudosamente legales: recalificaciones desenfrenadas y reclasificaciones especulativas de suelo al margen de los planes, recurriendo de forma habitual a los convenios urbanísticos (3) que, además de ser un medio para abastecer las finanzas locales, permiten que prevalezcan los intereses particulares sobre el planeamiento aprobado y amparan muchas veces operaciones contrarias al planeamiento general.

2.1. La alteración continuada del planeamiento

Los ejemplos de este tipo de actuaciones son tan numerosos que harían inacabable la exposición por lo que me limitaré a reseñar algunos de los más recientes e ilustrativos.
En Andalucía, el equipo de gobierno municipal de Úbeda (Jaén) ha aprobado por vía de urgencia y en el último pleno del actual mandato, el convenio que permitirá la construcción de un campo de golf en un espacio calificado en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) vigente como zona bosque mediterráneo de interés biótico y suelo rústico de especial protección; el complejo incluye la construcción de 1.159 viviendas y un hotel de lujo. La aprobación del convenio implica una sustracción especulativa del PGOU, justificada con el argumento de que aumentará el patrimonio municipal con los suelos correspondientes a la cesión obligatoria y el ingreso de tres millones de euros en licencias municipales, al tiempo que vulnera el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA).
El caso más conocido y espectacular en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha es el de varias poblaciones de la comarca toledana de la Sagra. En Illescas, localidad de 17.000 habitantes situada a 30 kilómetros de Madrid, el Ayuntamiento ha tramitado un inmenso proyecto urbanístico que implica la recalificación de 4,5 millones de metros cuadrados de suelo, 560.000 de los cuales son protegidos, para construir más de 20.000 viviendas (60.000 habitantes). Los cuatro Programas de Actuación Urbanística (PAU) que desarrollan la macrociudad prevén un 80 % de edificios de cuatro y cinco alturas y el resto de hasta 10 plantas. Todo el proyecto se ha elaborado sin que el municipio haya aprobado todavía un Plan de Ordenación Municipal.
La de Illescas, si no se tuercen los planes, será la segunda macrociudad de la comarca tras la que se está levantando en los terrenos recalificados de Seseña, un municipio de apenas 9.000 habitantes y con problemas de abastecimiento de agua, donde se están construyendo 13.508 viviendas repartidas en 280 bloques de 10 plantas.
Estas actuaciones, aparentemente inauditas, encuentran explicación en el gran atractivo que, para los promotores inmobiliarios, tiene este territorio que une Madrid con Toledo y donde encuentran grandes extensiones de suelo rústico y barato que, con una recalificación de por medio, pueden albergar viviendas en una zona relativamente próxima a la capital.
No obstante, la Comunidad Autónoma que ha recurrido en mayor medida a los instrumentos urbanísticos de alteración del planeamiento ha sido la Valenciana a través de los Programas para el desarrollo de Actuaciones Integradas (PAI) contemplados en la Ley Reguladora de la actividad urbanística, vigente hasta febrero de 2006, y en la Ley Urbanística Valenciana en vigor en la actualidad.
Desde hace más de una década, los PAI, una fórmula que se ha mostrado cada vez más conflictiva, se han convertido en el instrumento fundamental de urbanización en la Comunidad Valenciana al margen de todo tipo de figuras de planeamiento. No sin razón, se ha considerado que los PAI han amparado la proliferación de urbanizaciones que están produciendo, en muchos casos, transformaciones por la puerta falsa de la estructura urbana sin modificar previamente el Plan General, y que están en el origen de recalificaciones de suelo rústico que proporcionan grandes beneficios a los agentes urbanizadores y promotores.
El número de PAI que han sido aprobados y que están en trámites se cuenta por centenares, por lo que me limitaré a hacer referencia a algunos de los más conflictivos y espectaculares para ilustrar las características y las dimensiones de este tipo de programas. Entre ellos el plan Rabassa, un PAI aprobado en abril de 2005 que prevé levantar 15.000 viviendas en 4,5 millones de metros cuadrados en el entorno del humedal de Las Lagunas de Rabassa, en la periferia de Alicante, es la iniciativa urbanística más ambiciosa de la historia de la capital ejecutada al margen del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU). Calificada por unos como “cáncer para la ciudad” y por otros como "modelo de urbanismo ambiental y sostenible", la conflictividad del proyecto ha afectado incluso a la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad: el Ayuntamiento ha despedido al equipo del arquitecto encargado de su elaboración tras las críticas que formuló al Plan Rabassa de romper el equilibrio urbano. La Confederación Hidrográfica del Júcar rechazó el proyecto porque la ciudad no dispone de recursos hídricos suficientes. No obstante, a menos de un mes de las elecciones municipales y autonómicas, la Consejería de Territorio y Vivienda ha aprobado la Declaración de Impacto Ambiental del plan Rabassa.
En Catarroja (Valencia), la Consejería de Territorio y Vivienda ha decidido dar vía libre poco antes de las elecciones municipales a uno de los proyectos urbanísticos de mayor envergadura en la Comunidad Valenciana, con los informes de la Confederación Hidrográfica del Júcar y del Ministerio de Fomento en contra, el Plan de Nou Mil.leni, una nueva ciudad de casi 12.000 viviendas que impulsan una empresa privada y el Instituto Valenciano de Vivienda (IVVSA). Catarroja cuenta con cerca de 21.000 habitantes, a los que se sumarán no menos de 36.000 más a medida que se desarrolle este PAI. Otro macroproyecto urbanístico, promovido en paralelo al anterior, también por una empresa privada y el Instituto Valenciano de Vivienda (IVVSA), el PAI de Gran Manises, una nueva ciudad de 9.400 viviendas para unos 30.000 habitantes, los mismos que tiene en la actualidad, logró a la vez la aprobación de la Consejería de Territorio y Vivienda a pesar de que los informes sobre carreteras, aviación y recursos hídricos han sido negativos.
Junto a los anteriores, también ha obtenido gran resonancia mediática el PAI de Porxinos, situado en la localidad valenciana de Riba-roja, que fue paralizado judicialmente en enero de 2007 porque la Generalitat ratificó el proyecto sin el preceptivo informe que garantizase agua suficiente para abastecer otras 2.800 viviendas. El municipio de Riba-roja ha experimentado una espectacular proliferación de proyectos urbanísticos en los últimos años: entre 2002 y 2005 se han presentado al menos 20 planes urbanísticos, que afectan a una superficie de 11 millones de metros cuadrados.
Entre Oropesa y Cabanes está proyectada la construcción de la macrourbanización prevista para ser el entorno urbanístico del futuro parque temático Mundo Ilusión. El Programa de Actuación Integrada (PAI), de cerca de 18 millones de metros cuadrados, prevé la construcción de 47.800 viviendas y un aumento de población de hasta 200.000 habitantes, cuando la actual es de poco más de 10.000 entre ambos municipios, y necesitará para su funcionamiento más de 20 hectómetros cúbicos de agua al año, cinco más que la que consume, por ejemplo, la ciudad de Albacete. Simultáneamente, en el municipio de Cabanes, se ha presentado una denuncia ante el juzgado de instrucción por el "trato de favor" que el alcalde ha tenido con el grupo Marina d'Or en la tramitación del PAI Torre la Sal. El ayuntamiento adjudicó a una de las empresas del Grupo Marina d'Or el desarrollo de 1,2 millones de metros cuadrados en uno de los pocos tramos vírgenes que quedaban en la costa castellonense. También en este caso, como en muchos otros, se ha aprobado una compensación monetaria del excedente de aprovechamiento a un precio "escandalosamente bajo" para una zona que se encuentra en primera línea de playa y con una edificabilidad importante.
Otro de los ejemplos paradigmáticos es el San Miguel de Salinas, un pueblo de 6.600 habitantes próximo a Torrevieja que proyecta la construcción de 70.000 nuevas residencias, y cuyo Ayuntamiento ha autorizado un convenio urbanístico para urbanizar el sector denominado Entrenaranjos: el proyecto contempla urbanizar un total de medio millón de metros cuadrados de suelo rústico pese a los informes en contra de los técnicos municipales.
Las recalificaciones de suelo en la Marina Baja alcanzan en total a unos 60 millones de metros cuadrados en 12 de los 18 municipios de la comarca que están en alguna fase de revisión de sus PGOU. En este contexto resultan casos llamativos los de los municipios de Relleu y Orxeta que multiplicarán por 20 la población con reclasificaciones masivas de terrenos.

En Galicia, en Tomiño, un macroproyecto inmobiliario pretende transformar dos millones de metros cuadrados de monte protegido, casi la mitad de la masa forestal que rodea la parroquia de Pinzás, para construir 800 chalets y un complejo polideportivo con dos campos de golf. La Xunta consintió el plan un mes antes de las elecciones de 2004 sin poner trabas a la pretendida recalificación de suelo rústico de especial protección y, por consiguiente, a los trámites de la revisión del planeamiento municipal.
Al margen del planeamiento, se ha puesto en marcha en Valdemoro (Madrid) el proyecto de la urbanización El Espartal, impulsado por el gobierno municipal y una empresa privada. El proyecto, que incumple las normativas regionales y comunitarias sobre medio ambiente, contempla la construcción de 6.100 viviendas, un campo de golf, un centro deportivo y una depuradora. En realidad se puede considerar que se trata del proyecto de construcción de una nueva ciudad de aproximadamente 20.000 habitantes carente de un proyecto urbanístico y ambiental adecuado.

2.2. El recurso a normas e instrumentos singulares

El paradigma de este modelo, que algunos han denominado eufemísticamente como “urbanismo flexible”, son las figuras especiales, tales como los Programas de Actuación Urbanística, los Proyectos y Actuaciones de Interés Regional y otros instrumentos similares que, con diferentes nombres, están presentes en la normativa de la mayoría de las Comunidades Autónomas y que, también con mucha frecuencia, aunque no sea esa su finalidad primigenia, son utilizados como fórmulas alternativas para actuar al margen del planeamiento, pero dentro de la más estricta legalidad, a las que algunos movimientos ecologistas han calificado de “especulación por ley”.
En la Comunidad Autónoma de Cantabria se corresponden con la figura de los Proyectos Singulares de Interés Regional (PSIR) incorporados en la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (Título 1, Sección 3ª, artículos 26 a 29) con el objetivo explícito de proporcionar al Gobierno autónomo una herramienta que le permita garantizar la culminación de los proyectos que tengan un alto interés público en el caso de que exista conflicto con el ayuntamiento o ayuntamientos afectados. No obstante, parece claro que también pueden ser utilizados para escapar al posible bloqueo derivado de esos conflictos y para eludir las servidumbres que imponen los cauces urbanísticos ordinarios. Igual que en otros casos similares, la figura del PSIR resulta polémica, sobre todo en lo que se refiere a la posibilidad de promover expropiaciones de forma generalizada a petición de inversionistas privados.
La Comunidad Autónoma de Canarias tiene como figura equivalente los denominados Proyectos de Interés General.
En la Comunidad de Castilla y León se ha recurrido a la promulgación de Leyes Especiales, declaradas también de interés regional, para llevar a cabo fuera del planeamiento proyectos urbanísticos que exigen la recalificación como urbanizable de suelo rústico de máxima protección. La apoyatura legal se encuentra en una modificación de la Ley de Ordenación del Territorio de Castilla y León, de diciembre de 2006, aparentemente nimia, consistente en el cambió de un artículo de la norma para tramitar como ley "los planes o proyectos regionales de excepcional relevancia para el desarrollo social o económico". Apenas un mes después, el Consejo de Gobierno aprobó la ley de la Ciudad del Medio Ambiente, un proyecto de construcción sobre suelo protegido de un complejo con 800 chalets y un parque industrial, en Soto de Garray en las proximidades de Soria. El proyecto urbanístico ha sido tramitado como ley y aprobado por la vía de urgencia, sin enmiendas, en el último punto del último pleno de la legislatura, sin justificar debidamente el "interés regional" en el que se ampara la excepcionalidad del procedimiento, sin que los municipios afectados, Garray y Soria, den el visto bueno y sin que ningún ciudadano, colectivo ecologista o propietario afectado pueda recurrir ante los tribunales la recalificación automática de los terrenos. El éxito de la fórmula, que presenta acusados tintes de opacidad e impunidad, parece estimular la aplicación del mismo mecanismo para proyectos similares en áreas montañosas del norte de León y Palencia, como ya ha sido anunciado.
La Región de Murcia también dispone de un instrumento parecido, la Actuación de Interés Regional, figura a la que se ha recurrido para aprobar, por ejemplo, el macroproyecto de Marina de Cope, considerado como el mayor complejo urbanístico de España y como paradigma de la desclasificación de un espacio protegido para urbanizar. Tras la desprotección de 15.000 hectáreas de terrenos en los últimos 70 kilómetros vírgenes del litoral mediterráneo, permitida por la Ley del Suelo autonómica de 2001, el Gobierno murciano pudo aprobar por ley una Actuación de Interés Regional mediante la cual se proyecta construir Marina de Cope en los municipios de Lorca y Águilas, que apoyan el plan, a semejanza de Marina d'Or Ciudad de Vacaciones de Castellón. Marina de Cope es el proyecto una nueva ciudad para 60.000 residente, con 11.000 viviendas, 22.000 plazas hoteleras, cinco campos de golf y una marina artificial con 2.000 amarres. Ocupará 2.156 hectáreas, 1.843 de ellas desprotegidas en 2001 en el parque regional Cabo Cope-Puntas de Calnegre.

3. LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN Y PLANEAMIENTO ELABORADOS CON EL PROPÓSITO DE ESTIMULAR EL CRECIMIENTO INMOBILIARIO: el planeamiento “depredador y urbanicida”

A veces no es necesario alterar el planeamiento vigente, ni siquiera recurrir a figuras especiales; basta con elaborar y aprobar normativas y planes basados en políticas expansivas, de simple crecimiento, que impulsan procesos de urbanización por encima de lo razonable y que, en algunos casos, pueden calificarse de verdadero “fraude de ley” o, cuando menos, ser consideradas como una aberrante deformación de la finalidad teórica que pudiera tener la planificación territorial.
Parte del planeamiento aprobado y aplicado en la última década no es, en absoluto, ajena a la situación que describe el último informe de Greenpeace, Destrucción a toda costa, 2007, de forma que la verdadera devastación del territorio se está realizando en la mayoría de los casos dentro de la más estricta legalidad, pese a que el ruido mediático producido por los numerosos casos de corrupción y delincuencia urbanística induzcan a pensar otra cosa. Para comprobarlo, basta con realizar un somero repaso por algunas Comunidades Autónomas.
En Andalucía, los tres municipios que forman parte del parque natural de Cabo de Gata-Níjar (Carboneras, Níjar y Almería) han proyectado un crecimiento urbanístico para los próximos años de casi 50.000 viviendas adicionales. El gobierno municipal de Almería ha elaborado un nuevo PGOU en el que se promueve la construcción de 25.000 nuevas viviendas. El Ayuntamiento de Nijar, en el documento de avance de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), proyecta otras 20.000 para unas 454 hectáreas de suelo residencial dentro del parque marítimo-terrestre. En Carboneras, cuyo plan está actualmente en exposición pública, las previsiones de crecimiento inmobiliario se cifran en 4.000 viviendas, justificadas en unas proyecciones de aumento poblacional según las cuales el municipio pasaría de los 7.500 habitantes actuales a unos 12.000 en el horizonte que contempla el PGOU.
La evolución reciente de la provincia de Málaga ha sido calificada de hipertrofia urbanística ya que las 313.000 viviendas construidas entre 1996 y 2005 han acabado por enterrar la Costa del Sol bajo un muro de hormigón. El problema no se limita a Marbella, se extiende a Mijas, Fuengirola y Estepona, y amenaza con saltar al interior. El documento del Plan de Ordenación Territorial (POT) de la Costa del Sol Occidental estima que la población de los nueve municipios que abarca casi se triplicará en el horizonte de una década, y alcanzará los 1,7 millones de personas. El Plan, elaborado por la Junta de Andalucía, prevé que en 2015 Benahavís pasará de los 2.860 habitantes actuales a 67.000 residentes. Mijas, con una población en la actualidad de 114.000 personas, aunque su censo es casi la mitad, podría alcanzar 475.000 habitantes en ocho años. Fuengirola, con un censo de 57.000 habitantes, tiene una población real estimada en 121.000 personas que, con los planes previstos, podrían alcanzar los 205.000 dentro de 10 años. Estepona cuenta ya con unos 91.000 residentes pero el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) en tramitación contempla más de 80.000 nuevas viviendas, de forma que en una década podría superar los 316.000 residentes. Y algo similar se prevé para Manilva, en el sector más occidental de la Costa del Sol, a donde se ha trasladado en los últimos años la presión de inmobiliarias y constructoras que buscaban nuevas zonas de desarrollo.
Los casos que se producen en otras regiones españolas, con una presión urbanística más sutil, son menos espectaculares, pero no dejan de ser expresivos de la generalización espacial del fenómeno aunque, de momento, sea a una escala más modesta.
En fechas inmediatas a las elecciones municipales se ha sometido a información pública el avance del PGOU de Santander (Cantabria), cuya población se ha estancado en torno a 185.000 habitantes desde hace unos 15 años, prevé, sin embargo, la construcción de unas 35.000 nuevas viviendas, lo que implicaría un incremento de unos 100.000 nuevos habitantes y el agotamiento de todo el suelo útil para la construcción de viviendas.
Numerosos municipios de distintas provincias de Castilla-La Mancha, próximos a la aglomeración madrileña o bien comunicados con ella, están consiguiendo la aprobación sistemática de Planes de Ordenación Municipal que promueven un crecimiento inmobiliario desenfrenado. Sirva de ejemplo elocuente el caso de Mohernando (Guadalajara), un pequeño pueblo cuyo Ayuntamiento ha encargado la elaboración de un plan de ordenación que proyecta la construcción de 4.804 chalets adosados en 12 años. Si sale adelante el proyecto, los 190 habitantes de Montehernando podrían convertirse pronto en más de 15.000.
En el caso de la Comunidad Valenciana el primer instrumento de ordenación que parece haber sido elaborado con el objetivo de servir al crecimiento inmobiliario es la propia legislación urbanística autonómica, tanto la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) de 1994 como la Ley Urbanística Valenciana (LUV), que la sustituyó y que no parece estar teniendo mejores frutos. La asociación progresista Jueces para la Democracia ha advertido de que, a poco de su entrada en vigor, se están detectando "síntomas preocupantes" de que la norma, ante la falta de restricciones legales, "facilitará la continuidad de las construcciones incontroladas y masificadas por parte de agentes públicos y privados".
La Comisión Europea ha denunciado el día 27 de junio de 2007 la Ley Urbanística Valenciana (LUV) ante el Tribunal de Justicia de Luxemburgo por considerar que infringe la normativa comunitaria en materia de contratación pública y que no remedia las infracciones detectadas en la polémica Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU). También la Eurocámara ha tratado en varias ocasiones la cuestión del urbanismo valenciano tras haber recibido 15.000 peticiones de ciudadanos afectados por abusos. En los últimos años, ha enviado tres misiones de eurodiputados y ha aprobado en pleno dos informes muy críticos con el Gobierno de la Generalitat. El último informe, refrendado por la Eurocámara el 21 de junio de 2007, expresa la "más enérgica condena y oposición a los macroproyectos de urbanización" en España, "especialmente a la Comunidad Valenciana y otras regiones de la franja costera mediterránea, pero también, por ejemplo, a la Comunidad de Madrid" (4).
Por lo que se refiere a los planes urbanísticos municipales, los ejemplos de planeamiento depredador en esta Comunidad son incontables. El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ha suspendido cautelarmente el acuerdo de la comisión territorial de Urbanismo de la Consejería de Territorio que aprobaba el Plan General de Ordenación Urbana de Benimuslem, un pequeño pueblo de la Ribera Alta de 600 habitantes que preveía construir 1.500 nuevas casas e incrementar en un 200 % su población. El Ayuntamiento de Monóvar (Alicante) ha aprobado de forma provisional un nuevo Plan General de Ordenación Urbana que establece cuatro nuevos sectores aislados del núcleo urbano con campos de golf, supondrá 15 millones de metros cuadrados nuevos de suelo urbanizable y la construcción de más 30.000 viviendas. Estas cifras elevarán en 100.000 los vecinos de esta población en la que viven hoy 13.000 personas. El nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Orxeta (La Marina Baja, Alicante) aumentará un 3.507 % el suelo urbanizable con la intención de acrecentar el censo de viviendas de 250 a 4.850, un incremento del 1.840%, para albergar una población que se proyecta que pase de 718 habitantes a 19.477, lo que significa un 2.613 % más.
Uno de los casos emblemáticos para ilustrar la voracidad urbanística del nuevo planeamiento es el de Villa Joyosa, también en la Marina Baja (Alicante). El Ayuntamiento de Villa Joyosa aprobó el 1 diciembre de 2006 la exposición pública del anteproyecto del nuevo PGOU. El documento, calificado de "monstruosidad" y "aberración", habilita cerca de 16 millones de metros cuadrados para construir 25.671 nuevas viviendas y tres campos de golf, lo que representa un incremento del consumo de suelo del 93,74 % en todo el territorio y multiplica por seis la actual población de 25.000 habitantes.
La presión inmobiliaria ha llegado más tarde a Galicia, pero no con menos fuerza. También en este caso algunas de las leyes de ordenación del territorio vigentes son responsabilizadas de dar amparo legal a la voracidad inmobiliaria. Así ocurre con la de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia de 2002, a la que se ha acusado de tener un intenso “efecto llamada” para que las principales promotoras inmobiliarias españolas (empresas valencianas y madrileñas) comenzaran a comprar millones de metros cuadrados en la costa gallega. En el año 2006 se han batido todos los récords de edificación de viviendas en Galicia y la previsión es que en 2007 la construcción aumente por encima del 33 %. El Ayuntamiento de Teo, limítrofe con Santiago de Compostela, ha aprobado en un pleno extraordinario un Plan General de Ordenación Municipal (PGOM) que prevé la construcción de entre 9.000 y 10.000 viviendas durante los próximos 16 años en uno de los municipios de A Coruña que ha experimentado un mayor y más desordenado crecimiento durante la última década, hasta el punto de que la Consellería de Política Territorial, en la legislatura anterior, decidió suspender las normas urbanísticas.
Tampoco la Comunidad Autónoma de Madrid es una excepción, más bien al contrario. En una aproximación a un balance del urbanismo madrileño en los últimos cuatro años presentado recientemente, se califica de desmedido y “salvaje” basándose en los proyectos de crecimiento desmesurado de algunos municipios, el compromiso adquirido de construir 153.000 viviendas hasta 2008 e, incluso, la dimisión del director general de Urbanismo bajo sospechas de corrupción. Valga como ilustración del aspecto expuesto en este epígrafe el Plan General de Ordenación Urbana de Brunete, que proyecta un crecimiento de la población de los 8.000 habitantes actuales, a más de 80.000. Algo más modesto era el proyecto del PGOU de Galapagar que “sólo” preveía duplicar la población, a pesar de lo cual probablemente no se lleve a efecto tras los resultados de las últimas elecciones municipales.
Murcia es otro ejemplo paradigmático de la aplicación de una legislación autonómica promotora de la depredación inmobiliaria. En 2001 el Ejecutivo aprobó Ley del Suelo de la Región de Murcia derogada por el Decreto Legislativo 1/2005 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia. En una disposición adicional, aparentemente técnica y de última hora, la norma desprotegió miles de hectáreas de parques naturales en la costa (entre 7.000 y 14.000 hectáreas según diversos cálculos). Esa disposición “ajustó” los espacios naturales de Murcia “a los Lugares de Importancia Comunitaria”. Así, Murcia se limitaba a preservar los lugares definidos por Bruselas, cuya protección es menor que la que tenían los parques naturales. En 2004, el Ejecutivo murciano aprobó por decreto las Directrices de Ordenación del Litoral, el plan para urbanizar unas 85.000 hectáreas de la costa, parte de las cuales son las que desprotegió años antes. Basándose en esta normativa los 45 municipios de la Región de Murcia han reclasificado en esta legislatura suelo en el que se podrían construir hasta 800.000 viviendas en los próximos 30 años, accesibles por tierra gracias a una nueva autopista entre Cartagena (Murcia) y Vera (Almería), y por aire por un nuevo aeropuerto. Tan sólo en 2006, el Colegio de Arquitectos ha visado más de 100.000 viviendas, la mitad de las casas iniciadas en Italia en el mismo año; no resulta sorprendente, por tanto, que se haya calificado a la legislatura anterior como “La legislatura del ladrillo”.

4. EL PLANEAMIENTO LEGALIZADOR Y REGULARIZADOR: el urbanismo “remediero”

Con relativa frecuencia los instrumentos de ordenación y planeamiento asumen también la función de dar cobertura legal a los productos inmobiliarios resultantes de diversos tipos de actuaciones irregulares, cuando no manifiestamente ilegales, mediante la aplicación “a posteriori” de normas cuyo objetivo es la legitimación de actuaciones previas. Y todo ello como consecuencia de la escasa tradición que tiene en España la demolición de lo ilegalmente construido para reparar el perjuicio causado: las sentencias de derribo han sido hasta ahora muy pocas y las realmente ejecutadas muchas menos. Recientemente el fiscal de Medio Ambiente, Antonio Vercher, ha denunciado que algunas Comunidades Autónomas están dictando normas en materia de urbanismo que contravienen el Código Penal para permitirse legalizar construcciones declaradas ilegales o para evitar su derribo. La Fiscalía de Medio Ambiente ha encontrado al menos dos normas autonómicas sobre urbanismo que infringen el Código Penal.
En un sentido similar, y también no hace mucho tiempo, el fiscal de Medio Ambiente de Cádiz, en la Memoria de 2006, denunciaba los efectos contraproducentes que pueden tener los “procesos de regularización brutales a los que hemos asistido”, que contribuyen a dar carácter de irreversibilidad a algunos fenómenos de deterioro del suelo. Probablemente el fiscal de Cádiz, a la hora de elaborar la Memoria, haya tenido presente el caso de Chiclana. El municipio gaditano ha arbitrado un mecanismo para resolver el problema planteado por la existencia de más de 10.000 de viviendas ilegales en el plazo de cinco años. Al mismo tiempo se ha encargado al consorcio Chiclana Gestión Básica la gestión de la oficina que ayudará a los propietarios de las casas ilegales a tramitar las solicitudes de legalización y el diseño de un plan de infraestructuras que acompañarán a las viviendas legalizadas. El modelo ya ha sido imitado en otros municipios como Carmona (Sevilla) o Montilla (Córdoba) y en El Puerto de Santa María (Cádiz).
En cualquier caso, parece evidente que la fórmula, por muy ejemplar que pueda considerarse, en particular desde una perspectiva social, no resulta eficaz para frenar la proliferación de construcciones ilegales. Pocos meses después del inicio del proceso, la operación Obra Nueva ha puesto al descubierto la continuidad de la edificación ilegal mediante la falsificación de licencias para facilitar la construcción de viviendas en este municipio gaditano. Por otro lado, el gobierno municipal surgido de las elecciones del 27 de mayo, ha anunciado que continuará con el proceso de regularización de viviendas ilegales, abaratando los costes para los propietarios. Al mismo tiempo, el Consistorio se propone evitar la aparición de nuevas construcciones irregulares con un mayor seguimiento y vigilancia, aunque reconoció la dificultad de actuar contra la proliferación de casas sin licencia que calcula más de 25.000, más del doble de las consideradas al inicio del proceso de regularización.
También el proyecto del nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Marbella, elaborado por la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Andalucía, y presentado a finales de mayo de 2007, contempla un sistema de normalización que permitirá legalizar 18.000 viviendas, construidas bajo el gobierno del GIL, que infringen la normativa, con la salvedad de 752 viviendas que ocupan suelos estratégicos y cuyo futuro decidirán los tribunales. Para ello, los promotores de estas casas deberán compensar al Ayuntamiento con la entrega de suelo que será destinado a equipamientos y espacios libres. No resulta sorprendente, en consecuendcia, que los empresarios y promotores de Marbella hayan acogido con más esperanza que recelo el nuevo PGOU de la ciudad.

Continuará .....

Obviamente, el repaso de las mil y una formas de adulterar el uso de los instrumentos de ordenación y planeamiento, no acaba aquí. Faltan, como resulta evidente, las decididamente ilegales y delictivas que, desgraciadamente, han adquirido un protagonismo estelar en el urbanismo. Me resistiré, no obstante, a la tentación de abordar este asunto y dejaré para otro momento la realización de una aproximación a la geografía de los conflictos urbanísticos. Sin embargo no puedo dejar de hacer referencia, por breve que sea al último informe de Greenpeace, Destrucción a toda costa, 2007, centrado en gran medida en el fenómeno de la corrupción municipal, destacando que en los últimos meses la justicia ha encausado a 354 personas, de ellas 55 alcaldes, en procesos referidos a algo menos de un centenar de casos. Entre las recomendaciones de Greenpeace para corregir esta situación se encuentra la contención del urbanismo desenfrenado contemplado en los propios planes municipales, la eliminación de los convenios urbanísticos y la consideración de los suministros básicos, en concreto agua y energía, como requisito previo e imprescindible a la hora de obtener cualquier licencia para urbanizar. Medidas, todas ellas, que hacen referencia a muchos de los aspectos problemáticos que he intentado poner de relieve en las páginas anteriores.





(1) En 1977, dos años después de aprobarse la Ley del Suelo de 1975, heredera de la Ley del 56, el 26% de los municipios, el 33% de la superficie nacional y el 77% de la población, se encontraban regulados por algún instrumento de planeamiento. En el año 2004 las cifras se elevan a 76 % de los municipios, el 84% de la superficie y el 99% de la población según datos proporcionados en el Atlas estadístico de la áreas urbanas españolas, 2005).
(2) De 1987 a 2000 la superficie artificializada ha crecido en 28,1 %, la superficie industrial, comercial y de transportes 83 % y la superficie urbana en 10,7 % (la superficie con tejido urbano continuo 5,9 5% y la superficie con tejido urbano laxo 282,4 % según datos publicados en el informe Los Cambios en la Ocupación del Suelo en España a partir de los proporcionados por el proyecto CORINE Land Cover para España (Ministerio de Fomento, Instituto Geográfico Nacional).
(3) Utilizando una explicación sencilla, se puede decir que los convenios urbanísticos son acuerdos privados entre un Ayuntamiento, representado por su alcalde, y una empresa de promoción inmobiliaria. A cambio de una cantidad de suelo o de dinero el Ayuntamiento se compromete a recalificar un terreno a condición de que
luego sea aprobado en el pleno municipal. Aunque, en principio, los convenios están pensados para actuaciones de escasa dimensión, en realidad han servido para “planificar” ciudades enteras.
(4) El País, 27/06/2007.




REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA: "¿Ordenación territorial y planeamiento versus urbanización especulativa y depredadora?" (en) La Geografía en la Frontera de los Conocimientos. Asociación de Geógrafos Españoles/Universidad Pablo de Olavide, Sevilla, 2007 (ISBN 978-84-690-8234-8).





* Carmen DELGADO VIÑAS. Departamento de Geografía, Urbanismo y Ordenación del Territorio. E.T.S. de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Universidad de Cantabria
carmen.delgado@unican.es